우리나라 시대별 토지제도 : 농지개혁부터 토지의 효율적 이용까지

우리나라 시대별 토지제도 : 농지개혁부터 토지의 효율적 이용까지

 

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- 광복직후 소작제도의 개선

 

농업과 관련하여 토지에 대한 큰 변혁이 광복 직후 시작되었다. 1945년 8월 광복이 되자 농지를 이용한 소작제도의 개선이 중요한 문제로 대두되었다. 조선경제연보에 따르면 1945년 말 총 농가 206만 5477호 가운데 자립농가는 28만 6824호로 약 14％에 불과하였고 나머지는 자작을 겸한 소작이나 순수 소작농일 뿐이었다.

광복과 더불어 동양척식주식회사의 재산과 일본인 및 일본법인이 소유한 농지를 관리할 신한공사를 설립하였으며, 신한공사가 관리해 온 일반농지는 1948년 2월 말 현재 남한의 총 경지면적의 13％에 해당하였다.

광복 후 군정법령 제173호 「귀속농지매각령」 및 제174호 「신한공사해산령」에 의해 1948년 3월 신한공사는 중앙토지행정처로 개편되었다. 이 법령에 의하여 불하된 농지는 귀속농지 28만 2480정보 중 약 87％에 해당하는 24만 5554정보였다. 비교적 경지정리가 잘 되고 수리시설이 좋은 이러한 귀속농지의 처분은 그 뒤 농지개혁을 하는 데 많은 영향을 미쳤다.

 

* 1정보는 대략 3천 평을 말하며, 3천 평은 29,751㎡이다.

 

- 초대 정부수립 후 농지개혁

 

1948년 8월 15일 미군정이 종식되고 대한민국 정부가 수립되자 「헌법」에 의하여 농지는 농민에게 분배하되 구체적인 내용은 법률로 정하도록 하여 농지개혁을 할 수 있도록 하였다. 초대 정부는 농지개혁의 필요성을 강조하고 조속한 단행을 선언하면서 1949년 6월 「농지개혁법」을 공포, 시행하기에 이르렀다.

「농지개혁법」의 제정은 「헌법」 제86조의 정신에 따라 농지를 농민에게 재분배하는 획기적인 농지개혁사업을 실현한다는 목적에서 비롯된 것이다.

그러나 법률 시행 후 다양한 측면에서의 문제점이 대두되자 정부는 다시 1950년 3월 10일 「농지개혁법」의 개정안을 공포하였고, 그 해 3월 25일에 시행령을, 4월 28일에는 시행규칙을 공포하게 되었다.

 

△ 초대 정부 이승만 대통령 취임

 

- 토지의 관리

 

기본적으로 토지라는 한정된 자원을 효율적으로 이용하기 위해서는 토지의 등록, 토지의 세제, 토지의 평가 혹은 토지의 거래 등에 관련된 제반사항이 잘 정비되어야만 한다. 과거 우리나라에도 토지의 거래가 있었음을 알 수 있는 몇몇 자료가 있는 것으로 보아 토지와 관련한 지적제도가 있었을 것으로 추정될 뿐 사실 언제부터 발생했는지는 정확하게 알 수 없다. 분명한 것은 20세기 초 조선토지조사사업과 조선임야조사사업 이후 지적공부가 작성되어 널리 이용되어 왔다. 그러나 당시에 제작된 지적공부는 오늘날에 비해 그 정밀도가 크게 뒤떨어질 뿐만 아니라 그 동안 산업화와 도시화가 진전됨에 따라 지형, 지세 등의 변화가 크게 이루어졌으므로 일정 기간마다 지적조사사업을 실시하여 지적공부를 작성하여야 한다.

 

현재 토지의 권리변동 등에 관한 사항은 행정과 사법기관에서 이분하여 관리하고 있다. 지적과 관련된 사항은 국토교통부에서 등기와 관련된 사항은 사법부에서 관장하고 있다. 이로 인하여 국민에게 불편을 주며 토지관련 공부의 신뢰성이 떨어지고, 유사한 내용을 두 기관이 중복 관리함으로써 행정의 낭비를 초래하는 등의 문제가 있다.

토지의 권리변동이나 제반 사항 등을 관리할 기관을 일원화하고 전 국토에 대한 이용계획과 토지평가, 토지자원관리 등 토지와 관련된 여러 가지 기능을 수행할 수 있는 다목적 지적제도가 되도록 해야 한다.

토지가격의 평가제도만 보더라도 1989년 4월 「지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률」이 제정됨에 따라 공시지가제도로 일원화되어 사용되고 있다.

 

- 토지의 소유

 

원시사회에서 토지는 사적 소유물이 아닌 촌락공동체의 소유였다. 국가가 형성됨에 따라 공동소유의 관념은 사라지고 일부의 경우를 제외하고는 형식상으로 토지의 소유권은 통치자가 가지고 농민은 각종 부담을 안고 농경지를 경작하였다.

고려 후기나 조선 후기에는 실질적으로 토지의 관리권을 집권 계층이나 대토지소유자가 가지게 되어 매매를 할 수 있는 사실상의 토지소유권이 이들에게 인정되었다고 볼 수 있다.

 

광복 이후 우리나라의 「헌법」에서는 개인의 토지소유권을 인정하되 재산권의 행사를 공공복리에 적합하도록 하여야 한다고 규정하고 있다. 토지는 다른 재화와 달리 공급이 한정되어 있고 용도는 상대적으로 다양하므로 산업화와 도시화가 진전됨에 따라 증가하는 수요를 충족시키지 못하여 많은 문제가 발생한다. 우리나라의 경우 국토면적이 협소하고 산지와 농지의 비율이 높아 건물이나 산업시설을 설치할 수 있는 토지는 극히 일부에 지나지 않는다.

과거 토지공개념연구위원회의 연구보고서의 1987년의 자료의 경우 우리나라 총 면적 9만 9,222㎢ 중에서 산림지가 66.2％, 농경지가 22.6％를 차지할 만큼 일반 대지보다 임야가 압도적으로 많아 효율적인 토지이용이 반드시 필요하다고 보았다.

물론 현재의 토지이용은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의거 기본계획부터 관리계획까지 국가의 틀 안에서 이루어지고 있어 과거보다는 크게 개선되었다.

그러나 아직까지도 물가상승률에 비해 부동산가격의 오름세가 크기 때문에 보다 구체적인 그리고 장기적인 계획이 필요하다고 볼 수 있다. 부동산가격의 오름세가 크다는 것은 그만큼 수요가 많다는 것이며, 이는 결국 투기적 수요도 많다는 것을 의미한다.

 

1970년대를 지나 1980년대를 지나면서 우리나라는 산업구조고도화와 도시집중화 그리고 강남이 본격적으로 개발되기 시작하면서 제한된 토지가 일부 계층에 편중되고 그에 따른 불로소득이 일부 계층에 귀속됨으로써 분배의 불공정상태가 심화되어 커다란 사회문제가 되었다. 일부 생산활동에 대한 기여도가 낮은 계층에 토지가 편중 소유되어 있는 것은 토지이용의 활성화를 위해서나 자원배분의 적정화를 위해서도 바람직하지 않기 때문에 계속적인 개선조처가 강구되어야 한다.

이는 지금까지도 우리에게 내려오는 적폐이며 앞으로도 반드시 해소해야 할 문제이기도 하다.

 

- 토지의 이용

 

1960년대 이후 경제개발로 인하여 산업구조에서 제1차 산업이 차지하는 비중이 줄어들고 제2차 산업과 제3차 산업의 비중이 증대함에 따라 토지의 용도가 다양하게 되었다.

농경사회에서는 토지 중에서 농경지가 가장 중요하게 취급되고 택지나 임야, 기타 토지는 중요하게 다루어지지 않았다. 따라서 우리나라의 경우 산업구조가 고도화되기 이전까지는 농경지에 관련된 제도가 토지제도의 주요 내용을 구성하였다.

그러나 1960년대 이후 산업구조가 고도화되면서 도시화가 촉진됨에 따라 토지 중에서 농경지의 중요성이 상대적으로 감소하고 택지, 공업용지, 상업용지 등의 중요성이 증가하였다. 또한 종래에는 토지가 평면적으로 지표만 이용되는 데 불과하여 비교적 단순하였으나 지하철, 지하상가 등 지하도로 이용되고 고층건물이 일반화됨에 따라 공중공간도 이용되었으며 대륙붕개발과 해저개발 등으로 바다 밑까지 이용범위가 점차 확대되고 있다.

 

1972년에는 「국토이용관리법, 현 국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 제정되어 전국을 도시지역, 농업지역, 산림지역, 공업지역 등으로 구분하여 국토의 효율적인 이용을 도모하고 있다.

도시화가 진전됨에 따라 농경지가 택지로 전환되어 상대적으로 농경지가 줄어들자 「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」에서 농지의 타 용도 전용을 최대한으로 억제하기 위하여 절대농지를 지정하도록 하였고 대리경작제 등으로 농지의 이용을 강제하였다.

 

1988년 당시 국가가 관리하는 국유지는 1만 4,179㎢로서 전체 토지의 14.3％를 차지하고 있었으며, 지방자치단체가 관리하고 있는 공유지는 5,429㎢로서 5.8％를 차지하여 국공유지가 차지하는 비중이 전국토의 20.1％에 불과하다. 따라서 사회간접자본시설을 확충하거나 공공주택을 건설하는 데 많은 비용이 드는 등 토지를 효율적으로 이용하는 데 있어 지가상승에 따른 토지소유자의 불로소득 등 많은 문제점을 내포하고 있었다. 이에 따라 정부는 1989년 8월 부총리를 위원장으로 한 토지공개념추진위원회를 설치하고 택지소유상한제, 개발부담금제, 토지초과이득세제, 종합토지세제 등 토지공개념의 확대도입을 추진하게 되었다.

 

△ 이미지 출처 : 네이버

 

* 택지소유상한제는 토지공개념 3대 제도 중 하나로서 택지의 개발촉진과 소유의 집중을 막기 위해 서울, 부산, 대구, 광주, 대전, 인천 등 6대도시에 한해 1가구가 200평 이상의 택지를 취득 시 허가를 얻도록 하였고, 초과 보유 시에는 부담금을 물어 원칙적으로 택지를 초과 소유할 수 없도록 제한한 제도이다. 그러나 투기방지를 위해 도입됐던 택지소유상한에 관한 법률이 사유 재산권 침해 이유로 1998년에 폐지되었으며 이후 1999년에는 위헌판결을 받았다.

 

* 토지초과이득세는 개인이 소유하는 유휴토지(노는 땅)나 법인의 비업무용토지에서 발생하는 초과이득의 일부를 조세로 환수하기 위해 과세하는 세금을 말하며, 최근 정부의 재건축 초과이득환수제도와 그 명맥을 같이 하고 있다.

 

 

국내 토지공개념에 대한 논의는 1970년대 후반 학계에서 시작되었으며, 1980년대 토지에 대한 투기가 큰 사회문제로 등장하게 되면서 국민들의 토지공개념제도 도입요구가 커지게 되었다. 이에 정부는 1989년 택지소유상한에 관한 법률, 개발이익 환수에 관한 법률, 토지초과이득세법 등 세 종류의 토지공개념 관련 법률을 제정하기에 이르렀다.

 

최근 이렇고 저렇고 말도 탈도 많이 생기고 있다. 그건 바로 재건축 초과이득환수제를 두고 벌어지고 있는 일이다.

궁극적으로 한정된 토지자원을 공동체 구성원이 최적의 효용을 누리며 이용할 수 있게 만들어가기 위해서는 개발이익이나 지가급등으로 인한 불로소득을 철저하게 환수하고 토지수요에 따라 최적의 이용을 위한 공유지의 확대방안을 적극적으로 강구하여야 한다. 또한 토지자원은 장기적인 관점에서 공동체에 최적으로 배분되어 이용되어야 하므로 택지나 공업용지로 무리하게 개발하여 부당한 불이익을 초래하는 것을 경계하여 개발과 보전의 적절한 균형을 도모하여야 한다.